دست‌درازی جدید دولت به پس‌انداز نفتی نسل‌های آینده

این جملات و ادبیات به کار رفته از سوی بالاترین مقام اجرایی کشور در عین حال که صراحت دارد اما با شبهات و ابهامات ذهنی فراوان همراه است.

اولین ابهام ذهنی که برای مخاطبان ایجاد می‌کند این است که مراد از جمله «به سازمان برنامه و بودجه دستور دادم در بودجه امسال از صندوق بیشتر استفاده کنیم» چیست؟‌ این عبارت بدان معناست که دولت می‌تواند بدون هیچ مشکل یا موانع قانونی به منابع صندوق دسترسی پیدا کند در حالی که طبق قانون چنین تصوری قطعاً وجود ندارد.

طبق قانون بودجه سال ۹۶ برای ۲٫۳ میلیارد دلار از منابع صندوق توسعه ملی برنامه ریزی شده که به نسبت ماه‌های سال، تخصیص‌ها و پرداخت‌ها صورت می‌گیرد. روی دیگر این کلام شاید بدان معناست که دولت با دستور، مصوبه یا هر چیز مشابه آن می‌تواند کمبودهای بودجه سال جاری را با توجه به اوضاع نامطلوب وضعیت درآمدهای مالیاتی و نفتی از طریق سهم صندوق توسعه ملی پوشش دهد.

* دولت نمی‌تواند بدون قانون، سهم بیشتری از منابع صندوق برداشت کند

در همین راستا علیرضا صالح قائم‌مقام صندوق توسعه ملی در پاسخ به این سوال که دسترسی دولت به منابع صندوق از چه طریقی میسر خواهد بود، عنوان می‌کند: آنچه دولت می‌تواند از منابع صندوق استفاده کند در بودجه سال ۹۶ به قانون تبدیل شده و به غیر از آن نمی‌تواند برداشتی داشته باشد.

وی ادامه داد: تکلیف قانونی ما برای بودجه ۲٫۳ میلیارد دلار بوده که انجام خواهد شد به غیر از آن دولت هیچ مجوزی برای برداشت از منابع صندوق یا استفاده بیشتر را ندارد مگر اینکه مصوبه قانونی باشد. بنا بر این تا اینجا نمی‌دانیم مراد رئیس جمهور از طرح چنین جمله دقیقاً چیست و آیا اشاره به بودجه امسال دارد یا به تدوین لایحه بودجه سال ۹۷ که اکنون مراحل نهایی خود را می‌گذراند.

* تراز مالی صندوق توسعه ملی منفی است

ناصر موسوی لارگانی در پاسخ به این سؤال که آیا امکان افزایش سهم دولت در بودجه وجود دارد، معتقد است: افزایش سهم دولت از منابع صندوق برای بودجه امسال مغایر اساسنامه و قوانین است و اجازه مجلس و رهبری را نیاز دارد. همچنین براساس گزارش صندوق توسعه ملی، تراز این صندوق منفی است.

* صندوق توسعه ملی سوراخ بودجه دولت 

رئیس جمهور در ادامه اظهارات خود اینگونه تحلیل کرده بود که «دولت‌های پیشین شرایطشان با این دولت فرق می‌کرد منبعشان سوراخ نداشت الان منبع درآمد نفتی ما سوراخ دارد و بخشی از آن به صندوق می‌رود. باید اتکا به نفت در بودجه مشخص باشد مثلاً باید حداکثر ۴۰ میلیارد دلار از پول نفت را در سال می‌توانیم برداشت کنیم حالا اگر ۶۰ میلیارد شد بقیه به صندوق برود و اگر ۳۰ میلیارد شد از صندوق بگیرید.»

* بازگشت به دوران تکنوکرات‌ها 

اظهارات رئیس جمهور بوی بازگشت به دوران گذشته و عصر تکنوکرات‌ها که ید طولایی در اتکا به نفت داشتند را تداعی می‌کند هر چند اکنون نیز اتکای بودجه به نفت کم نیست و البته در مقاطعی به اجبار و نه از روی اختیار سهم آن کاسته شده است. اما این جملات نشان می‌دهد نه تنها دولت اعتقادی به کاهش سهم نفت در بودجه طبق قانون برنامه ششم و سیاست‌های ابلاغی ندارد که به دنبال بسترسازی و فراهم کردن مقدمات برای استفاده بیشتر از این منابع در بودجه‌های سنواتی است.

دولت با لطایف‌الحیلی به منابع صندوق توسعه ملی چشم داشته و از آن بهره برده است. در سال جاری نیز بالغ بر ۶ تا ۷ هزار میلیارد تومان تکلیف بودجه‌ای بر عهده این صندوق گذاشته و همچنین  برداشت ۱٫۵ میلیارد دلار برای ایجاد اشتغال در روستاها مطرح است.

منابع سهل‌الوصول و شیرین نفتی به مذاق دولت لذیذتر از عسل آمده است آنقدر که به دنبال استفاده هر چه بیشتر و تمام‌تر از منابع صندوق است.

* حال درآمدهای بودجه خوب نیست

اما علت چنین رویکردی چیست؟ طبق گزارش خزانه دار کل کشور، درآمدهای مالیاتی و نفتی با عدم تحقق روبرو بوده و براساس آمارهای هشت ماهه هزینه‌ها از درآمدها پیشی گرفته به گونه‌ای که دولت برای جبران هزینه‌های اجتناب ناپذیر مجبور شده ۳۶ هزار میلیارد تومان تنخواه‌ از بانک مرکزی دریافت کند و از سود بانک‌ها بهره‌ بگیرد.

* حنای برجام برای اقتصاد رنگی نداشت

وضعیت درآمدهای مالیاتی در شرایط موجود بیش از این، توان و کشش برای همراهی با هزینه‌های سر به فلک کشیده و افسار گسیخته بودجه را ندارد. درآمدهای نفتی نیز علیرغم وعده‌ها و گشایش‌های برجامی حال چندان مناسبی ندارد و با عدم تحقق روبه‌رو است. بر هم خوردن معادلات پسابرجامی بیش از پیش خودنمایی می‌کند تا جایی که از مسئولان زمزمه کاهش صادرات و به تبع آن کاهش درآمدهای نفتی شنیده می‌شود. هر چند مسئولان می‌گفتند در برابر کارشکنی‌ها و خدعه پسابرجامی سناریو دارند اما مثل آنکه خبری از سناریوها نیست و شاید هم یکی از آنها افزایش سهم نفت در بودجه بوده است که البته منجر به تنزل جایگاه اقتصاد و افزایش تکانه‌ها و شوک‌های ناگهانی خواهد شد. مقدمه‌چینی برای افزایش سهم صندوق‌ در بودجه حتی اگر از سر اجبار هم باشد رویکرد مناسبی از لسان رئیس جمهور نیست. زیرا حقوقدانان بهتر از هر فرد دیگری می‌دانند که باید پایبند به قانون باشند. بنابراین پربیراه نیست که دولت بخواهد باز هم از منابع صندوق بهره‌مند شود و حتی از آن به عنوان سوراخ درآمدهای نفتی بودجه یاد کند.

* دولت سه سال از منابع صندوق استفاده کرد

رئیس جمهور فراموش کرده که توانست طی سه سال این سوراخ را پر کند و بخشی از منابع را واریز نکند. در زمان دولت یازدهم افزایش سالانه دو درصدی منابع صندوق توسعه ملی متوقف شد و طبق برنامه پنجم تنها ۲۰ درصد از منابع به صندوق سرازیر شد.

موسوی لارگانی عضو کمیسیون اقتصادی مجلس در این باره بیان می‌کند:‌ بنا به پیشنهاد رهبری سهم ۲۰ درصدی صندوق از درآمدهای نفت و افزودن سالانه ۳ درصد به آن، در مجلس هشتم و نهم تصویب شد و در سال‌های قبل باید ۲۶ درصد فروش نفت به صندوق واریز می‌شد. اما با روی کار آمدن دولت یازدهم به ۲۰ درصد کاهش یافت. در سه سال از عمر دولت یازدهم، واریزی صندوق ۲۰ درصد ثابت ماند.

نکته دیگر آنکه قرار بود با گشایش‌های پسابرجامی منابع خارجی کشور اعم از سرمایه‌گذاری مستقیم و فاینانس سرازیر شود و درآمدهای نفتی نیز به حداکثر خود برسد اما هر کدام از آنها با مشکلات عدیده خاص خود روبه‌رو هستند و سرمایه‌گذاری خارجی بالفعل نشده است.

روحانی می‌داند که طبق سیاست‌های کلی برنامه ششم قانون برنامه ششم و سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی امکان افزایش سهم دولت از درآمدهای نفتی وجود ندارد و همچنین مغایر با دغدغه‌های مقام معظم رهبری مبنی بر کاهش اتکاء هزینه‌های جاری به بودجه و حتی بستن چاه‌های نفت برای مصارف صادراتی و استفاده از آن تنها در زنجیره ارزش است.

لارگانی عضو کمیسیون اقتصادی مجلس در واکنش به اظهارات رئیس‌جمهور مبنی بر آنکه درآمد نفت در دولت‌های پیش سوراخ نداشت و اکنون منبع درآمد نفتی ما سوراخ است و به صندوق می‌رود، می‌گوید: «صندوق توسعه ملی در دولت نهم تأسیس شد و قبل از آن هم ذخیره ارزی وجود داشت، بنابراین این سوراخ برای دولت یازدهم و دوازدهم نبوده است.

آقای روحانی سال ۹۲ اقتضائات سیاسی ایجاب می‌کرد بگویید خزانه‌تان خالی است اما امروز نمی‌دانید با کدام رویی عنوان کنید خزانه خالی است و فقط بخش دوم آن یعنی افزایش سهم دولت از نفت را مطرح می‌کنید چون حنای برجام برای اقتصاد رنگی نداشته است.»

* تعیین تکلیف سهم نفت در قانون

علاوه بر این جملات می‌توان به گزاره و عبارت «اتکای نفت در بودجه روشن باشد» مطرح شده از سوی رئیس جمهور اشاره کرد. طبق قانون برنامه ششم و سیاست‌های اقتصاد مقاومتی، با ارقام و اعداد تکلیف نفت در بودجه روشن و شفاف است حتی اگر اتکای نفت در بودجه مشخص هم نباشد اقتضای اقتصاد کشور و اوضاع نامناسب سیاسی و شرایط بین المللی به مسئولان گوشزد می‌کند که خام درآمدهای شیرین نفتی نشویم. چرا که رشد اقتصادی منفی ۶٫۸ سال‌های گذشته ناشی از چنین رویکردی است.

استفاده از این درآمدها در هزینه‌های جاری تبعات منفی و شوک‌آوری دارد بنابراین طبق اصول علم  اقتصاد و منطق موجود در کشور برای رشد اقتصادی مستمر، تعیین میزان مشخص درآمد نفتی در بودجه امری ناصواب و غیرعاقلانه خواهد بود.

* تکرار رشد اقتصادی هیجانی و غیر مستمر

در کنار این مباحث عنوان شده، رئیس جمهور با مثالی عنوان کرده بود« با کاهش درآمد نفت دولت بتواند از منابع صندوق برداشت کند» طبق اظهارات دوست حسینی رئیس هیأت عامل صندوق توسعه ملی هر آنچه درآمد و موجودی صندوق بوده تسهیلات پرداخت شده و در بخش‌هایی نیز کمک‌حال کمبودهای درآمدی بودجه دولت و تکالیف بر زمین مانده بوده است. بنابراین با روند موجود پولی وجود نخواهد داشت که امکان شیفت کردن هزینه‌ها روی درآمد صندوق وجود داشته باشد. اساساً پولی در میان نخواهد بود که دولت سهم بیشتری برداشت کند. بنابراین فقط هزینه‌ها و مصارف تعهد شده بر زمین خواهد ماند که تبعات و پیامدهای ناگواری به همراه خواهد داشت و منجر به افزایش کسری بودجه می‌شود. اکنون طبق گزارش‌ مسئولان بیش از ۹۲ درصد بودجه را جبران خدمات کارکنان (حقوق و دستمزد) تشکیل می‌دهد که پرداخت آنها اجتناب‌ناپذیر است.

* بازگشت به سازوکار حساب ذخیره ارزی با اظهارات رئیس جمهور

اظهارات اخیر رئیس جمهور تداعی کننده بازگشت دولت به سازوکار استفاده از حساب ذخیره ارزی به جای صندوق توسعه ملی است. در گذشته مازاد درآمدهای نفتی در صندوق ذخیره ارزی واریز می شد اما به دلیل نداشتن قانون مناسب، دولت‌های گذشته برداشت‌های بی رویه داشتند و به گفته یکی از نمایندگان مجلس کف آن را جارو می‌کردند.

چنین رویکردی نشان دهنده این است که صندوق توسعه ملی باید به مثابه قلک دولت باشد تا در روز مبادا، بتواند به راحتی از منابع آن بهره‌مند شود به آنکه به عواقب و آثار منفی آن توجه داشته باشد. پیامدهایی که منجر به برچیده شدن این صندوق شد.

در همین باره این نماینده مجلس معتقد است:  برای اینکه منابع نفت و گاز به طور کامل در اختیار دولت قرار نگیرد، صندوق توسعه ملی شکل گرفت تا سهم دولت در اقتصاد نیز کاهش یابد. قبلاً صندوق ذخیره ارزی وجود داشت که برداشت‌های بی‌رویه از آن صورت می‌گرفت و تقریباً کف آن جارو شده بود، به همین دلیل اساسنامه صندوق سخت‌گیرانه و برای مصارف ارزی درنظر گرفته شد و بعداً مجلس تسهیلات ریالی را نیز به آن افزود.

*راهکار چیست؟

علی رغم آنکه دولت با مضیقه مالی و درآمدی روبه‌رو شده است اما همچنان چشم خود را بر اصلاحات اقتصادی درآمدزا بسته است؛ حذف غیرنیازمندان یارانه بگیر، اصلاح بودجه دستگاه‌ها، عدم توسعه پایه‌های مالیاتی، عدم اصلاح نظام بانکی، کامل نشدن طرح جامع مالیاتی و همراهی نکردن نظام بانکی با قانون اصلاح مالیات‌های مستقیم برای  ایجاد پایگاه‌ اطلاعات هویتی – عملکردی و یا در کنار اصلاح نشدن حامل‌های انرژی علیرغم آنکه قانون مصوب دارد تنها بخشی از برنامه‌هایی هستند که دولت در این سال‌ها چشم بر روی اصلاح و تغییر آنها بست و اکنون با محدودیت درآمدی، گرای اشتباه می‌دهد که نه تنها کمکی به بودجه در بلندمدت نمی‌کند بلکه سهم دولت را از بودجه و اقتصاد بالا می‌برد و مغایر با قوانین و شرایط حساس کنونی تلقی می‌شود.

به نظر می‌رسد مسئولان سوراخ دعا را گم کرده‌اند زیرا چاره کار افزایش درآمدهای نفتی نیست بلکه مدیریت هزینه، ارتقاء شفافیت اقتصادی، مبارزه با قاچاق،‌ اصلاح نظام بانکی،‌ توسعه پایه‌های مالیاتی و جلوگیری از فرار مالیاتی راهکارهای اجتناب ناپذیر خواهند بود.

* ۵۰ هزار میلیارد تومان کالاهای قاچاق و معطلی ۹ ماهه ستاد مبارزه با قاچاق

برای مثال با فرض پذیرش کاهش قاچاق از ۲۵ میلیارد دلار در سال ۹۲ به ۱۳ میلیارد دلار در سال ۹۵ همچنان ۵۳ هزار میلیارد تومان معادل ریالی قاچاق است و کسی سوال نمی‌کند چرا دولت انسجام و اهتمام مناسبی برای حل آن ندارد. از اول سال جاری تا کنون ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز به عنوان ناظر و هماهنگ‌کننده دستگاه‌ها بدون داشتن مدیر در خواب زمستانی فرو رفته است چرا دولت سرنخ‌های اصلی را گم کرده است.

*حداقل ۵۰ هزار میلیارد تومان فرار مالیاتی وجود دارد

همچنین برخی کارشناسان معتقدند رقمی بین ۳۰ تا ۵۰ هزار میلیارد تومان فرار مالیاتی در کشور وجود دارد، علیرغم وجود قانون مبنی بر ایجاد پایگاه اطلاعات عملکردی، هویتی، معاملاتی،‌ملکی و امثال آن که می‌تواند دست دولت را برای افزایش درآمدها باز کند، نیمه‌کاره مانده است. همچنین دو بخش مالیات و قاچاق، می‌تواند رقم بالقوه ۱۰۰ هزار میلیارد تومانی را به درآمدی واقعی و اقتصادی پایدار تبدیل کند، اما بدون تأمل و توجه دقیق به چنین مسائلی استفاده از منابع نفتی بدون دردسر هدف قرار می‌گیرد که در مذمت آن حتی وزیر اقتصاد دولت یازدهم نیز بارها گلایه کرده بود.

*بودجه ریزی عملیاتی شعاری که از سال ۹۳ روی زمین مانده

عدم اجرای قانون مبنی بر بودجه‌ریزی عملیاتی که از سال ۹۳ در سازمان مدیریت وقت مطرح شد تاکنون راه به جایی نبرده و همین عامل به عنوان یکی از دلایل مهم، قدرت پاسخگویی به افزایش بی‌محابای هزینه‌های جاری را پایین آورده است و حتی منابع عمرانی را بلعیده و به منابع آیندگان هم رحم نمی‌کند. رویکرد انتشار اوراق و اسناد خزانه نیز به عقیده کارشناسان و اقتصاددانان هر چند مُسکنی برای دوران کنونی است اما موکول کردن بدهی‌های دولت به آینده بوده که می‌تواند دردسرساز و مشکل‌ساز باشد. توصیه می‌شود دولت با راهکارهای قانونی به دنبال حکمرانی خوب در کشور باشد.