پارادوکس وابستگی نفتی و تحریم

  مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به تضادها و تخطی‌های لایحه بودجه ۹۸ با اسناد بالادستی مانند برنامه توسعه ششم و اقتصاد مقاومتی پرداخته است. از نظر نویسندگان این گزارش این لایحه در شاخصه‌هایی مانند وابستگی بودجه به نفت و سهم صندوق توسعه از پول نفت تعارض‌ زیادی با قوانین اقتصاد مقاومتی و برنامه ششم دارد. این موارد آیا با توجه به اینکه بودجه سال ۹۸ برای شرایط خاص تحریمی تدوین شده است نباید مورد استثنا قرار گیرد؟

در اینکه کشور در شرایط خاصی قرار گرفته است و اینکه این شرایط اثرات خود را روی منابع سال آینده بودجه خواهد گذاشت، شکی وجود ندارد.البته باید به این موضوع هم تاکید کرد که این شرایط اقتضا می‌کند که عملا رگه‌هایی از تغییر و تحول در لایحه بودجه دیده شود و از همین رو قاعدتا باید لایحه ۹۸ متفاوت با لوایح سنوات پیشین می‌بود از این منظر که کشور در سال آینده با شرایط تحریمی سرسختانه‌ای روبه رو است، اما با این حال ما در این لایحه شاهد درنظر گرفتن این شرایط نیستیم. نگاهی به این لایحه نشان می‌دهد که مورد قابل توجهی در این زمینه وجود ندارد، بدین معنی که هیچگونه موادی مبنی بر اصلاح ساختاری یا روش‌ها برای کاهش هزینه‌ها و پایدارسازی منابع و از اینگونه موارد و متناسب با شرایط تحریمی در این لایحه مشاهده نمی‌شود.

   یعنی این لایحه نه متناسب با مقتضیات تحریمی است و نه موافق قوانین بالادستی؟

بله. بسیاری از خطوط قرمز که در برنامه‌های بالادستی مانند قانون برنامه و سایر اینها ترسیم شده در این لایحه عملا رعایت نشده و حتی از آنها تخطی هم شده است.

   بنابراین نمی‌توان این امکان را داد که تخطی‌های مورد اشاره به شرایط تحریمی کشور مرتبط باشد. ولی می‌خواهم این سوال را بپرسم که چقدر این نادیده گرفتن‌ها و تضادها می‌تواند در شرایط کنونی به ضرر اقتصاد کشور باشد؟

اگرچه همه مواد قانونی بالادستی وحی منزل نیست که در هر شرایط و زمان و مکانی بدون و چون و چرا اجرا شود. اما بحث این است که برخی از اینها می‌توانست همچنان پابرجا باقی بماند. همانطور که می‌دانید احکام برنامه ششم توسعه می‌تواند با دوسوم آرا کنار گذاشته و حتی برخلاف آن عمل شود. لذا اگر کشور در شرایطی قرار گیرد که ناگزیر به انجام کاری خلاف مواد برنامه باشد، نشدنی نیست و امکان انجام آن عمل وجود دارد. یکی از بحث‌های همیشگی در این زمینه مربوط به سهم صندوق توسعه ملی و میزان درآمدهای نفتی قابل استفاده برای دولت است. اکنون سهم صندوق را با توجه به اجازه‌ای که از مقام معظم رهبری گرفته شد، کاهش می‌دهند. این موضوع و همچنین افزایش نرخ ارز که بخشی از آن را دولت قرار است با نرخ ۸ هزار تومانی تسعیر کند، منجر به این شده که منابع نفتی در سال آینده بیشتر از سقف برنامه و آن چیزی درنظر گرفته شده است، شود. جالب است بدانیم با اینکه سال آینده صادرات نفت به مقدار زیادی کاهش می‌یابد اما در کنار این موضوع سهم درآمدهای نفتی بسیار زیاد خواهد شد.

   این به دلیل بالا رفتن نرخ تسعیر اتفاق می‌افتد؟

این موضوع به دو دلیل اتفاق افتاده است؛ در بودجه سال ۹۷ رقم نرخ ارزی که مبنای محاسبات در بودجه قرار گرفت، ۳۵۰۰ و ۴۲۰۰ تومان بود، اما این رقم‌ها امسال به ۴۲۰۰ و ۸۰۰۰ تومان رسیده است. بخشی دیگر از این موضوع به دلیل کاهش سهم صندوق توسعه ملی صورت گرفته است که منابع بیشتری را عاید دولت می‌کند.

این یک پارادوکس است که در شرایط تحریمی وابستگی بودجه را به نفت بیشتر کرده است.موضوع مهم اینجاست که این اتفاق به دلیل تضاد لایحه بودجه ۹۸ با مفاد اسناد بالادستی صورت گرفته است.یکی از این اسناد بالادستی اقتصاد مقاومتی است که براساس یکی از سیاست‌های کلی آن حرکت دولت باید به سمت اصلاح نظام مالیاتی باشد. در حالی که دولت با همین چارچوب قدیمی نظام مالیاتی جلو می‌رود و تنها تغییر در لایحه ۹۸ این بوده که متناسب با افزایش تورم درآمدهای مالیاتی افزایش یافته است. یعنی نه اصلاحی در معافیت‌های مالیاتی و نه تلاشی برای افزایش پایه‌های مالیاتی صورت گرفته است. در حالی که بسیاری از معافیت‌های مالیاتی واقعا قابل اصلاح است. در کنار این موضوع دولت می‌تواند از فرار گسترده مالیاتی جلوگیری کند و از طریق اینگونه سیاست‌ها درآمدهای پایدار خود را افزایش دهد، اما زمانی که اقدام قابل توجهی یا تلاش و حرکتی به این سمت دیده نمی‌شود، نمی‌توان انتظار کاهش وابستگی به نفت را داشت.

بطور کلی و اجمالی باید گفت اگرچه برخی از مقتضیات خاص زمانی ممکن است ایجاب کند از برخی از خطوط قرمزی که در اسناد بالادستی برای مدیریت کشور ترسیم کرده‌ایم، عدول کنیم اما واقعیت این است که هیچ تلاشی هم برای حفظ این خطوط هم دیده نمی‌شود. یعنی ساده‌ترین کار ممکن را در پیش گرفته ایم؛ سهم صندوق توسعه را کمتر کرده‌ایم. در حالی که همیشه توصیه‌ها بر این است که بر خوش‌حسابان مالیاتی فشار بیشتر نیاوریم، سیستم دقیقا در حال حاضر همین پروژه را جلو می‌برد، در حالی که باید کوشش مالیاتی بیشتر و چتر مالیاتی کشور گسترده شود تا درآمدها را از طریق تور انداختن فراریان مالیاتی افزایش دهیم.

مثلا در حال حاضر طبق قانون هنرمندان از پرداخت مالیات معاف هستند، یعنی اگر یک خواننده کنسرت میلیاردی برگزار می‌کند هیچگونه مالیاتی نمی‌پردازد. این معافیت بر اساس ماده ۱۳۹ قانون مالیات‌های مستقیم اعمال شده است که تحت آن همه فعالیت‌های هنری و فرهنگی از پرداخت مالیات معاف شده‌اند.

یکی دیگر از این معافیت‌ها مدارس و دانشگاه‌های غیر‌انتفاعی است که هیچگونه ضرورتی برای آن وجود ندارد.همچنین بعضی از حرفه‌ها هم وجود دارد که از پرداخت مالیات معافیت دارند، مانند پزشکان که خیلی وقت است مالیات‌گیری از آنها به یک مطالبه اجتماعی درآمده است. برخی از مطب‌ها به منظور پرداخت نکردن مالیات از قراردادن دستگاه پوز امتناع می‌کنند. این موضوع باعث می‌شود که سال به سال میزان مالیات مودیان و خوش‌حسابان بیشتر و بر نارضایتی آنها دامن زده شود. هم اینکه در شرایط رکودی به اینها فشار بیشتری آورده می‌شود. در حالی که تصمیم‌گیری و اجرای این برنامه هم منطق و هم مطالبه اجتماعی وجود دارد و دولت می‌تواند خیلی راحت با تهیه یک سازوکار قاونی به این هدف برسد اما متاسفانه هیچگونه اراده‌ای برای حرکت به سمت آن وجود ندارد.

   آیا در زمینه بخش‌های دیگر اقتصاد هم وضعیت به همین شکل است، یعنی هم با شرایط تحریمی و هم با اسناد بالادستی معارض است؟

نمی شود بطور مطلق این را گفت. مثلا با توجه به اینکه در شرایط تحریم هستیم شاید نیاز باشد دولت در سال آینده از محل انتشار اوراق تعهدزا یا استقراض از جامعه منابع بیشتری کسب کند. در برنامه ششم توسعه محدودیت زیادی برای این موضوع اعمال شده است اما شاید لازم است دولت در سال آینده با ترسیم یک سازوکاری از این خط قرمز عدول کند و بیشتر از آن چیزی که در برنامه آمده است اوراق منتشر کند. یعنی می‌خواهم بگویم نمی‌شود حکم مطلق صادر کنیم که دولت حتما بر اساس این قوانین عمل کند چون در این برنامه‌ها پیش‌بینی نشده بود که قرار است چه شرایطی اتفاقی بیفتد، بنابراین نظر من این است در شرایطی باید مطابق با مقتضیات زمانی عمل کرد.

  به نظر شما بر اساس چه سازوکار و شرایطی دولت اوراق بیشتری منتشر کند؟

این موضوع سازوکار خاص خودش را دارد مثلا باید به گونه‌ای باشد که بانک‌ها و بانک مرکزی وارد بازار شوند تا بدهی‌ها را مدیریت کنند. این بدهی‌های دولت را افزایش می‌دهد و با اینکه برای اقتصاد کشور مخاطراتی خواهد داشت اما در ایران رقم آنچنان بالایی نسبت به دیگر کشور نیست. با اینکه در حال حاضر نظام بانکی ما دچار مشکل هست می‌توان سازوکاری را تهیه کرد که بدهی نظام بانکی به بانک مرکزی را کاهش داد و دولت از طریق افزایش سرمایه بانک‌ها، قدرت تسهیلات دهی آنها را افزایش دهد.

ولی عملا می‌بینیم که دولت درآمدهای حاصل از فروش اوراق که به نوعی یک سرمایه محسوب می‌شود را در بودجه جاری هزینه می‌کند. آیا این مشکلی را ایجاد نخواهد کرد؟

واقعیت این است که ما در همین بودجه جاری دچار مشکل و کمبود مالی هستیم و دولت ناگزیر است که این اوراق را در این محل هزینه کند. اما کاملا درست است که دولت باید اوراق را در امور سودآور و بطور دقیق‌تر بودجه عمرانی به کار گیرد تا از طریق سود آنها بتواند اوراق را بازپرداخت کند.

علاوه بر این در ایران بحث‌های فقهی در زمینه مساله هزینه‌کردن درآمدهای حاصل از فروش اوراق در بودجه جاری وجود دارد که بحث تفصلی آن به زمان جدایی نیاز دارد. در کل باید به این هم اشاره کرد که این وضعیت در همه جای دنیا وجود دارد یعنی در بعضی مواقع دولت‌ها با کمبود منابع برای امور جاری مواجه می‌شوند و برای جبران آن به استقراض روی می‌آورند.

  می‌خواهم یک سوال هم در زمینه اعتبار اسناد بالادستی بپرسم. آیا این قوانین و ارقام موجود در آن با واقعیت اقتصاد ما خوانا هستند؟

حقیقت این است این مساله جای بررسی دارد. ما اکنون شواهدی داریم که نشان می‌دهد از شاخص‌هایی در قوانین برنامه استفاده کرده‌ایم که هیچکدام محقق نشده‌اند. یکی از این شاخص‌ها بهره‌وری در رشد اقتصادی است. در قوانین برنامه‌ها تعیین شده است که ۳۰ درصد از رشد اقتصادی باید هر سال از بهره‌وری باشد. این هدف هیچ زمانی محقق نشده است که علت این امر نمی‌تواند از دو حالت خارج باشد: یا اینکه خیلی آرمانگرایانه برنامه‌ریزی کرده‌ایم و اعدادی گذاشته‌ایم و تلاش کرده‌ایم به آنها نزدیک شویم. یا اینکه آنقدر خوب عمل نکرده‌ایم که این ارقام محقق شود. لذا واقعیت این است که نه می‌توان آنطور بیان کرد این اعداد و ارقامی که در اسناد بالادستی نوشته شده است واقعا با کار متقن و کارشناسی به دست آمده‌اند و نه می‌توان گفت که عملکردها خیلی کامل و دقیق بوده ولی با این‌همه به اهداف نرسیده‌ایم . بنابراین از نظر من نه این ارقام و شاخص‌ها کاملا با واقعیت مطابق بوده و نه عملکردها آنقدر مناسب بوده است.

می‌خواهم یک سوال هم درباره دو نرخی شدن تسعیر ارز در بودجه بپرسم. آیا تاکنون بودجه‌هایی وجود داشته که نرخ فروش ارز در آن اینگونه دو رقم با فاصله تعیین شود؟

هیچ‌وقت بطور مستقیم در بودجه ارقامی با عنوان نرخ تسعیر ارز اعلام نمی‌شود و این اعداد و ارقام از دل محاسباتی که از ردیف‌های بودجه‌ای درج می‌شود، برآورد می‌شود. به دلیل اینکه اقتصاد در شرایط خاصی قرار دارد دولت تصمیم گرفته که برخی از ارز را با نرخ ۴۲۰۰ تومانی تسعیر کند که قرار است به کالاهای اساسی اختصاص یابد و بخشی از آن را می‌خواهد با ارز ۸۰۰۰ تومانی وارد بازار کند. همانطور که گفتم این موضوع به دلیل شرایط خاص امسال پیشنهاد شده است و بطور کلی مرکز پژوهش‌های مجلس موافق آن نیست.